剖析ICANN與ITU間之論爭
所謂論爭係指爭辯和辯論之舉措也，當兩造意見分岐，立論基礎迥異無法立即妥協時就會產生論爭。近年來，由於網際網路的崛起，加上數位匯流、跨業經營、致侵蝕了部分傳統電信市場。目前，在全球通訊機構組織中至少有兩大機構出現。其一是世界電信聯合會(ITU)是全球電信發展和標準制定之主管機構，其成員主要為聯合國之會員國。另一則為ICANN組織，其為全球網際網路業務和網域名稱主管機構。後者為一個非營利性的國際組織，負責IP位址的分配、通用頂級網域名稱(Generic Top-Level Domain,
gTLD)以及國碼頂級網域名稱(country code Top-Level Domain, ccTLD)系統的管理、以及根伺服器(root server)系統的管理。作為一個公私資源結合的組織，ICANN致力於維護網際網路運行的穩定性、公平競爭性、並廣泛代表全球網際網路相關組織，採由下而上(bottom-up)之共識運作方式來達成其政策目標。
目前，就通訊技術上來言已可以相互跨業傳輸其訊務，但業務匯流上卻很緩慢、而機構間的業務監理、標準、法規等隨後才緊跟隨技術演變而加以調整，因此，爭議性議題便逐一浮現且有與日遽增之態勢。今年
一、論爭緣起
有關ICANN與ITU間之爭議已非今日新聞，而是其來有自的國際公認有必要好好討論之問題。在此，本人想就近年來爭議事項的來龍去脈，歸納出以下數點供讀者參考：
1.世界通資訊兩大機構：傳統電信業有一百多年歷史、但自1995年後、世界上網際網路開始大量商用化、語音化而其與傳統通信相較毫不遜色。全球除ITU掌管傳統電信外、於1998年美國商務部國家電信資訊局(NTIA)推動成立「網際網路名稱與號碼指配機構」(ICANN)，以作為經管各國頂級網域名稱(ccTLD)的註冊管理機構，有人戲稱其為網際網路聯合國。在ICANN的組織架構裡，設有政府諮詢委員會(GAC)，該委員會大都由政府或由各國網域名稱管理機構的人員與會。ICANN截至今年(2005)六月底止有會員遍及全球、出席會議者每每超過1,000人。在同一時期GAC有101個會員國，9個觀察員每次出席人數約在100人左右，我國於1999年以臺灣(Taiwan)經濟體名義加入ICANN成為會員。而爭議之開端，主要是因為ICANN這位後起之秀似乎來勢洶洶，有後來居上且挑戰到ITU在通訊界獨佔權威之嫌。因此，自ICANN成立後就和ITU有一連串通訊爭議議題出現。
2.技術已匯流但業務尚待匯流：在所謂數位匯流時代洪流裡,就技術面來言,以網際網路之交換格式(IP)似乎有駕凌傳統電路式交換之態勢，當然也侵蝕了電信營業市場。另外,目前IP技術所能傳送的資訊已包含語音、影像、數據及動畫等,在私人網路及虛擬企業內部網路(VPN)上現已廣汎被採用。其次,就業務主體性來言,經管世界通訊的世界通訊聯合會，基本上對通訊管制較為嚴格且主要由歐洲通信界所掌控，其是在聯合國架構下均以國家為會員基礎且不以營利為目的。而網際網路發源於美國且由美國所掌控，就訊務量來言，世界上的13個根伺服器，其中有九個在美國。網際網路一向以私人經營、營利為主、自由為尚，其會員除國家會員外另也包含國際認可之經濟體。在兩大機構理除實體網路係由電信業者所佈建而供網際網路使用外，其餘，在業務監理機制不同、主導性不同、業務匯流程度不同、議題取向不同、會員基礎不同等新仇舊恨裡常常彼此相互撻伐，攻訐對方者更時有所聞。例如;ITU過去在GAC會上常常質疑GAC成員不具國家代表性，也不具拘束力，不能討論公共議題。而GAC更曾因為ITU不符ICANN會員資格而將之降格為觀察員。
3.世界網際網路主導權之爭論：由於ITU自認為是世界通訊領域最高權威機構，其除提供實體網路，以國家為基礎成員外且目前網際網路的國碼(ccTLD,如台灣用.tw)是利用ITU的ISO3166文件中之編碼方式。此外，傳輸標準和電子商務上ITU亦涉入甚深。因此，認為ICANN無法討論公共議題且GAC應為ITU所收編。不過，ICANN始終認為其只部份編碼利用ISO3166文件中之編碼方式,且除實體網路外近年來更致力於WiFi、WiMAX無線技術之開發，除方便性及經濟性考量外，當然也想藉此擺脫傳統電信實體網路之羈絆。ITU為了達成世界網際網路主導權，在其主導下成立世界網路高峰會議(WSIS)試圖主導整個網際網路事務。姑且不論主導權，就ICANN現行體制下，GAC所討論的議題對ICANN理事會並無拘束力，更何況前者無經費來源致每次會議開銷均由後者支援，既使將GAC劃歸ITU也因兩機構無隸屬關係致無法達成由ITU主導ICANN之目的。
4.網路治理工作小組(WGIG)之成立及運作：ITU自始自終都認為網際網路業務應回歸由其納管，主要的理由是唯有他的成員才具有國家代表性。因此，ITU秘書長曾數度寫信給ICANN理事主席和GAC主席、要求有關網際網路政策的訂定要與ITU協商。而在ITU主導下成立世界網路高峰會議，試圖取代ICANN之地位。然而，因為會議議題過於空泛，成員各說各話因此並未撼動ICANN的世界地位。此外，為專注公共議題，在聯合國秘書長要求下成立WGIG試圖就網路治理定義、相關公共政策議題、以及政府、國際組織、國際論壇、私部門、civil society之角色提出報告。因此，網路治理工作小組成立的目的是要將過去ICANN和ITU的爭議加以釐清，其中取代GAC地位之問題，更成為WGIG討論之核心。
二、聯合國網路治理工作小組(WGIG)結論摘述
聯合國網路治理工作小組於
A、前言：
網路治理工作小組(WGIG)分別由來自政府、私部門和民間社會的40名成員所組成，該小組在日內瓦舉行了四次會議，時間分別是
w 制定網路治理之工作定義
w 確認與網路治理有關之公共政策議題
w 就發展國家和開發中國家之所有利益相關者之角色和責任建立共識
WGIG以WSIS之關鍵原則為主要指導方針，網路安全及穩定視為最重要的原則。WGIG另研提一份背景報告供參，內容包含WGIG內部的各種意見，也反應了許多利益相關者所發表的評論。報告中亦清楚說明某一意見或看法是否為整個工作小組之共同識或僅為部分成員之看法。
B、網路治理的工作定義：
WGIG提出網路治理定義如下：網路治理是政府與私部門和民間社會根據各別角色所制定與實施之共同原則、準則、規則、決策程序和方案，旨在規範網際網路發展和使用。
此定義所規範之機制強化了政府、私部門和民間社會共同參與之概念，並確認對網路治理的具體問題，各個群體有著不同的利益、角色和參與形式，而且在某些情況下會出現重疊。
此定義亦突顯出網路治理工作並非僅是ICANN之工作內容（即指配域名及號碼），還應涵蓋其他重要的公共政策議題，例如稀有網路資源、網路安全及網路使用及發展相關議題。
C、確認與網路治理有關的公共政策問題以及評估現有治理安排的適當性：
WGIG確定了公共政策的四大領域
◆與基礎設施和網際網路重要資源管理有關的問題，包括網域名稱系統和IP位址管理、根伺服器系統管理、技術標準、互傳和互連、包括創新和匯流技術在內的電信基礎設施以及語文多樣性等問題。這些問題與網路治理有著直接關係，並且隸屬於現有負責處理此類事務的組織的工作範圍；
◆與網際網路使用有關的問題，包括垃圾郵件、網路安全和網路犯罪。這些問題與網路治理直接有關，但所需全球合作的性質尚不明確；
◆與網際網路有關、但影響範圍遠超過網際網路並由現有組織負責處理的問題，比如智慧財產權和國際貿易。工作小組已開始審查此部份問題依《原則宣言》之原則處理的程度；
◆網路治理發展相關問題，特別是開發中國家的能力建設。
WGIG將此類與網際網路治理有關的公共政策問題列入背景報告中，並略述其中最高優先問題，例如根區文件和系統的管理、互連費用、網際網路的穩定性、安全性和網路犯罪、垃圾郵件、有效參與全球政策制定、能力建設、域名分配、IP位址、智慧財產權、言論自由、資料保護權和隱私權、消費者權利、語文多樣性等。
D、就發展國家和開發中國家之所有利益相關者之角色和責任建立共識：
工作小組確認所有利益相關者在網路治理方面的重要角色，同時也探討WSIS原則宣言所概述的各主要利益相關者，即政府、私部門和民間社會以及政府間組織和國際組織的角色和責任。學術界和技術界也負有重要的角色。
政府的角色與責任主要以在國家層級適當的進行公共政策的制定、協調和執行，並在區域和國際層級上的政策發展和協調；監理、仲裁、打擊犯罪、國際合作及促進多語文性和文化多樣性等。
私部門的角色與責任略以為決策者和其他利益相關者確定政策提案、準則和工具；產業內的自行規範並協助起草國家法律，參加國家和國際政策發展等。
民間社會的角色與責任略以提升認知和能力建設（知識、訓練、技能分享）、促進實現各種公益目標；協助建立網路；動員公民參與民主過程及自下而上政策發展過程並兼顧弱勢群體的意見，包括邊緣化社區和基層活動人員的意見等。
此外，WGIG認為學術界和技術界及其各組織對於網路的穩定、安全、運作和發展方面做出持續且寶貴的貢獻。WGIG檢視了現有政府間組織和國際組織以及其他論壇等各種機制在某種程度上仍有改進協調的餘地。
E、適切之行動方案建議
(一) 網路治理機制相關之建議
工作小組將議題分為四類，分別為論壇功能、全球公共政策和監理、機構間的協調以及區域性和國家之間的協調。其中針對政府的角色與責任提出4個建議模式，將另述於全球公共政策和監理項下。
1. 論壇功能
WGIG之重要目標即是促使開發中國家全面參與網路治理之安排。故其認為在目前尚未存在一個討論網路相關的公共政策議題之論壇，並認為如能成立此論壇將有助於開發中國家之利益相關者積極參與網路治理安排議題。
此論壇應與聯合國相聯結，形式則待訂。並應開放與所有國家之利益相關者參與，並可經由區域性、子區域性和國家倡議進行討論，並輔以開放式網上討論機制，此將支持WSIS和千禧年發展目標(MDG)進程所提出的促進資訊和通信技術發展議程(ICT4D)。
此論壇應與學術界緊密連結，定期獲取相關知識及資源，且顧及地域上及文化性差異，並提昇各區域之合作。
2. 全球公共政策和監理
WGIG確認，治理/監理功能之任何組織形式都應遵循以下原則：
●任何一個國家的政府都不應在國際網路治理方面享有主導地位。
●治理組織應是多元、透明和民主，並由各國政府、私部門、民間社會和國際組織充分參加。
●治理組織將允許所有利益相關者以及相關政府間組織和國際組織之參與。
WGIG認為治理功能可包括審計、仲裁、協調、政策制定和條例規範等等，但不包括參與對公共政策問題不產生影響的網際網路日常業務之管理。有鑑於此目標，提出以下4種治理組織建議模式：
【模式一】
成立全球網際網路協調會（Global Internet
Council, GIC），成員包含各區域之具代表性的政府代表及利益相關者。此協調會將取代美國商務部及ICANN中GAC角色。在本模式中，改組後具有國際性質的ICANN將向全球網際網路理事會負責。
GIC應設在聯合國，對GIC負責處理的問題，政府部分應發揮主導作用，私部門和民間社會將以諮詢身分參加。
【模式二】
毋須成立特定監督組織。應強化ICANN之GAC角色，以消除一些政府對具體問題的擔憂。
透過前述五、(一)、1所建議成立之論壇為參與探討的利益相關者發揮協調功能，為公開討論涉及現有網路治理組織的所有問題創造一個平台。
【模式三】
成立一個國際網際網路協調會(International
Internet Council, IIC)，由其行使相對應的功能，取代ICANN/IANA之功能。其功能還可包括現有網際網路資源管理以及其他政府間組織範疇以外之國際公共政策問題。IIC中之政府機構將扮演主導地位，私部門和民間社會將提供諮詢，如此將使GAC顯得多餘。
【模式四】
將網路政策治理、監督和全球協調三個彼此相關領域綜合處理，成立全球網際網路政策協調會(Global Internet Policy Council, GIPC)，負責處理與國際網際網路有關的公共政策問題。
成立世界網際網路名稱與號碼指配機構(World Internet
Corporation for Assigned Names and Number, WICANN) 負責網際網路在技術和經濟領域的發展（與ICANN現有功能相似）。
由政府間機構（GIPC）任命政府針對WICANN實行監督功能(美國商務部目前行使的職能)及諮詢功能(目前GAC的功能)。
另成立全球網路治理論壇(The Global Internet
Governance Forum, GIGF) ，負責協助有關網際網路的公共政策問題的協調和討論。
3. 機構間的協調
WGIG根據WSIS原則宣言第50段，建議負責網路治理問題的政府間組織和其他機構秘書處繼續改進其活動的協調，應於彼此間及透過論壇經常交流訊息。
4. 區域性和國家之間的協調
WGIG指出，國際協調需要建立在國家層級政策協調的基礎上。全球網際網路治理只有在各區域、次區域和國家各級政策協調統一的情況下，才能夠有效。WGIG因此建議︰
●儘可能在所有區域實施各方利益相關者辦法，以使網路治理工作能夠在區域和次區域層級得到充分支持；
●所有利益相關者在國家層級建立合作機制，此外設立一個利益相關者之國家網際網路治理指導委員會或類似機構。
(二)處理網路相關問題的建議
WGIG一致認為，增強網際網路治理過程的合法性有兩個重要的先決條件︰
●所有利益相關者，尤其是開發中國家的利益有關者的有效、有意義參與。
●開發中國家在知識以及人力、財政和技術資源等方面建構足夠的能力。
當然， WGIG並針對前述及之公共政策相關優先問題提出建議。本節為行文方便僅提出該報告之部分內容，如要進一步份瞭解請參考附件：WGIG報告中譯版。
三、聯合國網路治理工作小組結論評論
有關WGIG的結論報告中，主要的內容係將前揭爭議事項一一加以陳述並提出空泛議題而已。當然，其面向和範圍可說已達四平八穩，不過，是否能落實就得視執行情況而定。在此，僅就個人初步觀察約略提出五項評論意見供大家參考：
1.聯合國網路治理工作小組成員仍以私人企業為主：網際網路治理工作小組是聯合國秘書長根據
2.有關網際網路治理(Internet governance)之定義：基本上，WGIG報告確認「網路治理」之定義應超越目前ICANN所處理之網際網路名稱及位址管理事務，而應涵蓋由公、私部門及社會大眾所發展及應用，具引領網際網路演進及使用之各類標準、規則、決策程序等事務並強調未來網路治理公共政策之擬訂應兼顧多方參與、民主及透明化三大原則。不過，這些議題定義實已超出ICANN所能掌控或承擔的範圍。我們質疑的是否網路上產生的問題都要求ICANN來負責解決呢？這正如同利用行動通信來詐財，就要求行動通信業者要負責，用菜刀殺人，就要禁用菜刀嗎？個人以為將網路技術性事務，委由ICANN來處理也就夠了，至於涉及價值判斷、公權力者並不合適全由ICANN負責。此外，網路治理議題的討論會比網路普及更重要嗎？我國法家言；倉廩實而後知禮儀、衣食足爾後知榮辱此等道理應該不分東西方吧！當我們把網路治理的範圍、理想或議題擴大並無可厚非。但是不去聚焦，只形成各說各話的論壇，對網際網路發展實無任何助益。
3.有關網路治理之運作模式：針對未來國際上網路治理之架構，該報告並未能提出具體作法，而係提出4個建議模式(mode)供WSIS參考，包括：(1).成立全球網際網路協調會(Global Internet Council,
GIC)，取代美國商務部及GAC現行角色。(2).毋需成立特定監督組織，但應強化GAC之角色。(3).成立國際網際網路協調會（International Internet Council, IIC）以執行現有ICANN/IANA之位址暨域名管理功能，則GAC將無存在之必要。(4).成立全球網際網路政策協調會(Global Internet Policy Council, GIPC)及世界網際網路名稱與號碼指配機構（World Internet Corporation for Assigned Names and Number, WICANN）來處理相關政策及執行現有ICANN及GAC之功能。上述建議，各界普遍都認為要成立新論壇的困難度頗高，而短期內美國亦尚無改變其在網際網路發展上所扮演之現行角色之跡象。而且，貿然去開創新的論壇會不會比現有的論壇好呢？除非能確保未來的新論壇有預算來源和執行能力，否則再高的論調或是理想還是無法實踐。就拿GAC秘書處每年預算就得花上250萬美元，而且還不包括每年三次開會之開銷。以往由澳洲政府支援目前則由歐聯支應，大家都有吃不消之感覺。因此，個人以為短期內應該會採用第二模式，即毋需成立特定監督組織，但應強化GAC之角色，最為可行。有關GAC未來之動向，將是下一次在加拿大溫哥華(Vancouver)會議要討論之議題。
4.網際網路利益有關人士（stakeholders）及作用問題：WGIG報告中定義網際網路利益有關人士包括有，政府、私營部門和民間社會以及政府間組織和國際組織等部門。另亦加入學術界和技術界也得擔負起著重要作用。報告中要求網際網路利益有關人士要協助在人權、可持續發展、社會公正和賦予權能基礎上，規劃並達成以人為本的資訊化社會遠景。對於網際網路利益有關人士之定義，WGIG採用不同部門別之分類，而就實際使用網際網路社群來言，較合適的分類應該是直接代表和網際網路的運作有關人士，雖然範圍可能廣及一般網際網路使用者、網域名稱註冊者、網域名稱註冊機關與註冊代理機關、商標權人、網路服務業者等等，然而，其中網際網路的使用者與網域名稱註冊者很可能便是這類利益攸關人士最典型的代表性。因此，當把所有部門的人都列為相關人士，並無不妥，只是其過於空泛在實務上無法運作。當然，個人同意網際網路治理工作組所認為的在某種程度上網際網路公共政策相關議題領域還存有改進協調的餘地。
5. 有關處理網路相關問題的建議：WGIG對處理網路相關問題的建議包括有互連費用、IP位址、網際網路的穩定性安全性和網路犯罪、消費者權利、資料保護權和隱私權、垃圾郵件(Spam)、語文多樣性、言論自由等項議題。此外，該報告中又特別強調要做出具體努力，處理發展中國家之利益相關者因缺乏經費而無法積極、持續地參與國際網路治理過程的問題。對處理網路相關議題的建議可說相當廣泛，幾乎將所有網際網路的議題都包括進去，只不過議題中有些是國內問題、有些是商業行為問題、有些是道德問題、有些是數為落差問題、有些是實體網路不普及問題，林林總總都拿到國際上加以討論並不能碰觸問題核心而加以解決。個人推崇WGIG有勇氣提出議題，但也希望能提出解決方法或行動方案，否則爾後只會花大筆費用聘請國際顧問公司寫寫報告而已。不過，對於公權力問題如垃圾郵件、網路犯罪，ICANN一直不去碰觸也是不妥的，個人以為其應可適度的在網路技術上多加討論，或是以召開研討會方式達成經驗分享目的。
四、結
語
其實在ICANN及ITU眾多爭議中還包括有會籍名稱之爭議，由於ITU和ICANN的組織成員基礎不同，過去亦有許多會籍、網域名稱之爭議議題出現。當然，這些爭議中對我國會籍權益來言、是有所影響的。其中緣由為我國不是聯合國會員致無法參加成為ITU成員，但我國為ICANN會員確是個不爭的事實。過去，國內有人擔心台灣的國家頂級網域名稱.tw會被迫取消。而中國大陸在GAC會上也一再要求我國更改會籍名稱未果，接下來其代表便不再出席該會議以示不滿。此外，在日本召開的WSIS區域會上亦曾企圖阻止我國代表與會。然而，自WSIS及WGIG成立後，中共要求更改我會籍名稱之壓力突然消失。推測其原因，我國因不是聯合國會員，如WSIS接管或取代GAC後則亦能主動排除我國參加該會議。
有關WGIG的結論報告中，主要的內容包括有：前言、網路治理的工作定義、確認與網路治理有關的公共政策問題以及評估現有治理安排的適當性、發展國家和開發中國家之所有利益相關者就其角色和責任所達成的共識、適切之行動方案建議則有；
(一)、網路治理機制相關之建議。(二)、處理網路相關問題的建議等兩項。而報告重點，係將前揭爭議事項一一加以陳述並提出空泛議題而已。當然，其後續的影響當視美國的態度和該報告是否能執行而定。不過，在美方未明確表態前，ICANN及GAC本身的意向應具決定性作用。個人期盼，WGIG報告的呈現是ITU與ICANN相互間磨合的開始，而不是另一波爭論的導火線。因此，個人也建議，在我國既然已是ICANN會員情況下，未來應更加重視此一會議之參與，並能適時提出建設性意見，以確保我國在全球網際網路的權益。
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