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TWNIC最新消息國內外網路動態網路統計網路專欄前期電子報回首頁 2004.04第28期  
 
 
網路語音(IP Voice)及其相關匯流服務之法規檢視-以歐盟為例
  本文係摘要歐盟有關網路語音(IP Voice)及其相關匯流服務之法規檢視報告(原文,請參閱附註),提供給國家規範當局(Nation-al Regulatory Authorities: NRAs)及政府參考。

    本文內容係確認及解釋從現行線路交換式公眾交換電話網路(Public switched telephone network: PSTN)移轉至IP封包交換式網路(IP packed-switched networks)所提供之語音及其相關匯流服務之重要議題,及這些議題涵蓋之法規、技術、經濟及電信市場之結構等。

一、 網路語音(IP Voice)及其相關匯流服務

乘載語音及相關匯流服務如IP網路上之及時訊息(Instant messaging),正如在兩個非常不同市場的兩端:一端為傳統規範性電信市場(Regulated telephony market),另一端為傳統非規範性資料服務市場(Unregulated data services market)。在市場玩家及規範者心中,IP網路服務之規範程度仍處處充滿不確定性。對利用語音及資料來溝通的任何人而言,利用IP網路來乘載語音及相關服務都是非常重要的。即使是傳統電信產業,也已經大量利用跳過(節費型)國際語音互連協議(Bypass international interconnect arrange-ments) ,來提供比較便宜的語音話務。這些利用VOIP技術之趨勢,對設備供應、投資需求及服務範圍與成本而言,都會產生深遠影響。然而,此一轉換基於下列原因,不可避免的需要經歷多年:

  1. 設備替換週期(企業及電信網路營運商)
  2. 寬頻存取網路之建置
  3. 終端使用者寬頻網路之存取
  4. 具吸引力之新型態VOIP服務之提供(將強烈影響到與現行語音市場之競爭)

這些影響將因國而異,歐洲國家語音市場非常具有競爭力,可是在VOIP所需之寬頻存取網路方面,如與日本比較起來卻成長緩慢。現行法規如PSTN互連協議等,也將會對IP技術之採用途徑產生顯著影響。

二、 VOIP相關法規

歐盟之電信服務(telecommunication services)是依據歐盟「2003年規範架構」(2003 the New Re-gulatory Framework: NRF)來運作,在此架構下,如VOIP之電子溝通服務(Electronic Comm-unications Services: ECS),被分為下列不同之類別:

  1. 私有電子溝通服務(Private ECS,列如封閉群體網路之溝通)
  2. 公眾電子溝通服務(Public ECS,如寬頻網路存取)
  3. 公眾式可用電話服務(Publicly Available Telephony Services: PATS,是public ECS之一向子集)

    以上三種,都是或多或少已有一些規範。例如:
  1. 私有ECS需要有一般條件核准之限制(即使此條件是非常侷限的),如確保所用設備不至干擾至其它網路。
  2. 公眾ECS需要接受一些額外條件核准之限制,大部分這些條件係與保護消費者有關。
  3. PATS需要比公眾ECS更多與保護消費者有關之核准條件。
  4. 具市場顯著影響力(Significant market power: SMP)之玩家需要受到不對稱競爭之限制(Ex-ante remedies)
  5. 假如出現違反競爭行為(anti-competitive),則仍須保有ex-post competition law之矯正措施。

三、 VOIP凸顯之主要議題

某些VOIP及其相關匯流服務,無法適合現行之NRF,如它們無法符合「為報酬而提供服務」之定義(它們通常是free,如peer-ro-peer服務或自我提供服務)或是否為資訊社會服務(Information society services)而爭論,這些爭議都需要至最後由法庭來決定。在某些列子中,其它VOIP及其相關匯流服務是否適用於哪一些類別仍不清楚,所有歐盟或其它國家都需要比較明確來選擇及定義這些類別,以利其市場之發展。這些需提出來釐清之項目包括:
  1. PATS之定義
  2. 位置獨立性及緊急服務
  3. 網路一致性(Network integrity)
    其它值得關心之可能顯著議題包括:
  4. 國家編碼計畫足夠與否之潛在壓力
  5. 跨國服務營運商所衍申之潛在議題

四、 PATS之定義及緊急服務之存取

幾乎所有公眾可用式、付費式IP語音及其相關匯流服務,都可視為是公眾式ECS,很少的這些VOIP及其相關匯流服務之營運商,會有顯著市場影響力(至少短期到中期時間之內),然而某些公眾可用式、付費式IP語音及其相關匯流服務之營運商,將被以PATS來規範,其主要問題是:

我們如何來決定哪一些語音及及其相關匯流服務是屬於PATS,而利用類似規範現行non-dominant PSTN營運商來限制呢?

其中最主要關心議題為緊急服務。NRF之普及服務(Universal Services)指令中,定義PATS需提供緊急服務之存取,即PATS營運商之間有義務提供緊急服務之存取。VOIP服務是否為PATS,將影響其是否提供此一服務。原則上,在詮釋PATS之定義有兩個可能選擇:
  1. 狹義定義:任何無提供緊急服務之VOIP營運商,都不是PATS(也因此不受加諸於PATS營運商之條件限制)。任何可以提供緊急服務之VOIP營運商都是PATS,也因此與PATS有相同條件限制。此定義雖然清楚簡單,可是卻無誘因來提供此緊急服務,也隱含了當VOIP廣泛被採用後公共安全利益之可隱憂。
  2. 廣義定義:任何提供直接與PSTN競爭之VOIP營運商,都可稱為PATS(因此受到加諸於PATS營運商全盤之限制)。然而,此將導致很多不等同於PSTN之VOIP營運商,需要承受PATS營運商義務之不合理負擔。因此,僵化的應用此一廣義定義,將會致使某些型態之營運商無法提供類似之服務。

上述兩種應該採行之方法並不是顯而易見。分類哪一些服務是屬於PATS,對規範者者來說是一個嚴肅議題。芬蘭的規範者,Ficora,最近決定TeliaSonera 所提供之VOIP是屬於PATS,因此有義務提拱所有PATS所需之設備(包括可以利用前置碼00來進行國際話務、電話帳單、預防號碼之刊載、阻擋某些來方號碼、扣阻某些去話號碼等)。Ficora利用狹義定義來決定此一服務類別,即客戶利用國際標準電話號碼,並僅允許在國家境內收發電話及存取緊急服務。

此一議題或許有一些方式可以避免,例如VOIP之營運商可以事先清楚讓使用者知悉,它將提供如類似行動網路營運商一樣,僅能提供降低通話品質之緊急服務。即可以同意降低緊急服務物品質,並事先讓使用者知悉。但如何有一致之定義方式,仍有待更進一步討論。

五、 位置獨立性及緊急服務

假如VOIP營運商提供緊急服務之存取,依VOIP位置獨立性之技術而言,可能降低其品質。相對於PSTN,現行VOIP營運商不必然可以提供緊急服務發話方之位址(使用者可能由公眾無限區域網路WiFi wireless LAN發出,而不是由家裡)。終端使用者必須瞭解,由如WiFi熱點或利用公司內部網路,或VOIP營運商無法精確提供使用者位置之VOIP連接,所提供之緊急服務其服務品質將會降低。然而,由VOIP營運商來提供至少如現行行動網路一樣好之緊急服務,似乎式是可行的。因此建議NRAs應該考慮VOIP對緊急服務之可能限制,應該讓一般大眾知悉。

六、 災害發生時之網路可用性(network availability)

固定位置之PATS營運商需要確保緊急災害網路當機時之服務可用性(如對緊急服務之存取)。某些利用VOIP來提供PATS服務時,可能無法滿足緊急情況下網路可用性之義務(例如主要網路路由器,因為遭受實體或電子攻擊而癱瘓)。因此,在PATS之廣義定義下,某些型態之營運商可能無法滿足緊急情況下緊急服務之存取義務。重申網路韌性與可用性之需求可能是有用的,但是建議放鬆對VOIP來提供PATS服務時之義務要求,因為考慮所有之固網業者(包括既有業者)最後都可能使用VOIP。現在降低這些義務要求可能僅有些小涵意,可是長期而言,將對緊急情況電話網路之可用性,將造成顯著之改變。因此建議歐盟及其他國家,應該考慮導入VOIP後網路一致性之要求。

七、 對國家電信編碼計畫之可能壓力

VOIP究竟應該使用國家電話編碼計畫之哪些號碼仍無共識。原則上,VOIP之用戶需要能過存取到各式所有型態之號碼,包括地區電話號碼。各式不同之服務,即使不能合理的認為是PATS,也需要成功地存取地區電話號碼。有一種可能性是,一旦Enum(Electronic number mapping)成功建置後,電話號碼將有其它用途(如形成數位身份),如此之利用將產生對電信編碼額外需求之壓力。對部分國家允許某些型態型態之大量新服務營運商(如提供虛擬號碼服務)而言,其電話號碼可能會不足。因此建議,NRAs應該考慮是否需要額外號碼範圍來提供VOIP所引申之新服務型態,以避免對現行編碼計畫所造成之壓力。

八、 跨國服務營運商所衍申之潛在議題

轉移至以IP-Based網路所提供之某些網路設施服務,如名稱解析(例如將URI轉為IP位址)可以由來自不同國家之營運商提供服務。此些國家可能在歐盟國家之外,因此不受NRF之限制。從實務建置上來看,並不是所有設備都可以由境外來提供,如PSTN Gate-way由於技術及經濟理由,可能仍會置於境內。假如有一些問題需要規範者干預時,規範者需要有一些工具來規範服務之提供,在NRF中稱為相關設施(associated facilities)。雖然如此,可能很難利用這些矯正措施來規範其它司法管轄領域。因此假如服務營運商之網路資產置於與使用者不同之國家,可能對確保網路及服務可用性產生困難,因此一個開放式的問題是此網路韌性之需要,是否會影響PATS營運商所採用技術與與系統之架構。此議題在電子商務及網路溝通服務中,已甚為熟悉,但在語音服務市場中則首度出現。建議NRAs及其它國家應考慮檢視跨國服務營運商提供其國內或歐盟語音服務時,現行政策是否需要增加或修改。

九、 其它相關議題

某些議題雖然可能不甚嚴重,可是仍值得關心,包括:

  1. 是否固網之VOIP服務,需要提供於固定位置(at a fixed location)?
  2. 免費服務之處理方式
  3. 自我提供服務之處理方式
  4. 相關設施之指定(designation)
  5. 法律監聽之影響
  6. 與PSTN之介接
  7. 與其它VOIP服務營運商網路之介接
  8. 存取網路營運商所可能豎起之商業障礙
  9. 網路安全議題
  10. 對普及服務基金(Universal service obligation)之影響

十、 結論

網路語音(IP Voice)及其相關匯流服務之轉換已正在發生當中。NRF雖適合處理此一轉換,但對於衍生出的一些議題,最好能適時釐清,以避免阻礙未來市場之發展。

  1. 最重要的議題是,是否及在何種情況下,VOIP被歸類為PATS(包括所有之義務,其中最重要的是緊急服務之存取及網路一致性)。儘早釐清政策,將可避免服務營運商間之混淆。
  2. 位置及緊急服務之存取也是需要釐清之議題。利用VOIP來提供緊急發話方位置,可能是非常困難,然而使用者必須察覺到此限制,及如需提供位置資訊之可能步驟,都仍是需進一步探究之議題。
  3. VOIP服務可能不如PSTN健全。網路承載語音服務可用性之期望程度也可進一步考慮,尤其是需求條件之放鬆,將對長期IP語音服務網路有深遠影響。
  4. 假如VOIP使用者需要大量地理區域及其它服務型態之號碼,現行國家編碼計畫可能是不足夠的。NRAs應該考慮長期規劃所需之可能號碼需求。
  5. VOIP使其它國家提供境內或歐盟語音服務之可能性,建議各國家及NRAs應該檢視其現行政策之可能改變。

網路語音(IP Voice)及其相關匯流服務之轉換,比起其它世界區域,在歐洲正緩慢進行中,各會員國速度也各有不同。雖然如此,基本的全球趨勢是非常清楚的:愈來愈多之語音流量,將會由IP網路來承載,其新形式之服務將會逐漸浮現,並由新的網路設備所支援。此一轉換將如類比移轉至數位通信一樣深遠,同時也將產生非常多新服務機會,NRAs及政策制訂者,要能全方為察覺到此一潛在網路語音(IP Voice)及其相關匯流服務,並清楚釐清潛在議題,以確保此一有效之轉換可以取得具競爭性之市場。

附註:Final report for the European Commission: IP Voice and
Associated Convergent Services, http://europa.eu.int/information_society/topics/ecomm/doc/useful_in-
formation/library/studiesext_consult/ip_voice/401_28_ip_voice_and_
associated_convergent_services.pdf

   
 

2004年第三期
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